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李凌云 :行政诉讼中投诉人与举报人的原告资格之区分
    【中文摘要】《行诉解释》第12条明确了投诉人原告资格及其判定标准后,将其适用于龙8手机官网下载地址实践乃是关键课题。然而,由于对法律规范及龙8手机官网下载地址解释的理解偏差,投诉人原告资格与举报人原告资格出现了混淆。对投诉人与举报人的原告资格关系作出梳理,有助于在更为精准的情境中实现对二者的辨析。经过投诉与举报的概念演绎,并根据主,客观诉讼的理论视角,可以揭示《行诉解释》区分投诉人原告资格与举报人原告资格的原理。通过案例分析可有效澄清二者的异同,即投诉人原告资格既和自益性举报人原告资格的内在理路高度一致,也与公益性举报人原告资格的判定理念截然不同。有必要创设可操作的区分思路:第一步是运用“特殊利益理论”框定原告资格的属性;第二步是厘定被诉行政行为的性质;第三步是裁判依据的分别适用。
    【中文关键字】行政诉讼;原告资格;投诉人;举报人;利害关系
    【全文】


      编者按:随着《行政诉讼法》的修改及《行诉解释》的出台,我国行政诉讼制度在理论与实践上均有了长足的进步,但在许多问题上尚有待于进一步提升。首先,《行诉解释》第12条虽然在文本上规定了投诉人原告资格及其判定标准,但如何具体运用于龙8手机官网下载地址实践,尤其是如何区分投诉人原告资格和举报人原告资格,尚需通过深入的研究创设出一条可操作的区分思路。其次,从原《行政诉讼法》及其龙8手机官网下载地址解释,到新《行政诉讼法》及《行诉解释》,行政诉讼中的第三人制度经历了些微的变化,也有了一定的完善,但第三人参与诉讼的程序等问题仍未完全解决。尤其是“由人民法院通知参加诉讼”所引发的相关问题,更为值得关注。再次,修订后的《行政诉讼法》及《行诉解释》在被告的类型与范围等方面有了较大的完善。但新一轮机构改革的愈益深化,对行政诉讼被告制度的影响也愈益显现。如何在重构“法”体系的基础上,拓宽行政主体的范围,明确“双合”机关内部的事项,职责分工,以应对机构改革带来的行政诉讼被告问题,是学界需要认真对待的实践性课题。本期“法学理论与实践”栏目,特邀苏州大学王健法学院的黄学贤教授领衔对这些问题做进一步的专题讨论,以深化和提升这一主题的学术研究。
      一,问题的提出
      原告资格的判定向来是行政诉讼理论与实务界公认的难题。2018年2月最新颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)第12条第(5)项明确规定投诉人在行政诉讼中起诉行政机关的原告资格。[1]这既是对龙8手机官网下载地址实践中早已有之的投诉类行政争议的制度肯认,也深层次描绘出权利与权力互动关系的新图景。不过,当我们将投诉人原告资格的这一条款与原告资格判定的现实状况作出比对时,则发现了一个亟待厘清的问题,这就是,投诉人与举报人在原告资格判定方面似乎存在微妙关系。比如,2017年8月发布的《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》规定,当事人因投诉,举报等事项不服行政机关的被诉行政行为,法院应当认真审查当事人是否具有利害关系,对于确有利害关系的应当予以立案。这一龙8手机官网下载地址政策显示,举报人有资格成为行政诉讼原告。又例如,最高法院指导案例77号(以下简称“77号案例”),也就是罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理一案,法院作出以下裁判要点:“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的,与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系,具备行政诉讼原告主体资格”。[2]既然先前龙8手机官网下载地址实践已明确投诉举报类行政争议的原告资格,可是后续的《行诉解释》却为何只规定投诉人原告资格?该龙8手机官网下载地址解释中的“投诉人”能包含“举报人”吗?考虑到龙8手机官网下载地址解释本身的严谨性,这一区别对待耐人寻味。同样,考察相关法律规范发现,不少条款采用了将投诉与举报这两个概念一并规定的修辞手法。比如,《广告法》第53条规定,“任何单位或者个人有权向工商行政管理部门和有关部门投诉,举报违反本法的行为”。原国家食品药品监督管理总局通过的《食品药品投诉举报管理办法》的所有条款,更是把投诉与举报连起来使用,而不作任何区分。
      简言之,本文讨论的投诉与举报,特指投诉人与举报人将某些违反行政管理要求的行为向有关行政机关反映或报告,并由行政机关对此作出调查,处理的制度。若行政机关的行为未能满足投诉人与举报人的期待,提起行政诉讼便成为他们表达诉求的方式之一。当投诉人原告资格已名正言顺地体现于行政诉讼之中,举报人原告资格在龙8手机官网下载地址实践中又是怎样的情况呢?二者到底有没有差异?上述疑惑共同指向了一个问题:该如何准确地理解投诉人原告资格与举报人原告资格的关系。
      二,投诉举报类行政争议中原告资格的理论与现状
      行政诉讼原告资格,作为公民,法人或其他组织提起诉讼并能够成为原告的法律能力,大致上正经历一个逐步被放宽的过程{1}。对《行诉解释》确立投诉人原告资格而言,它关涉龙8手机官网下载地址审查进入投诉类行政争议领域的范围。在分析投诉人原告资格与举报人原告资格的联系之前,有必要以理论脉络及龙8手机官网下载地址实践为切入点,继而去揭示二者的实际状况。
      (一)关于原告资格的几种学说
      有关投诉人原告资格的观点如下所示:一是“实际影响理论”。此种学说以最高法院行政庭法官为代表,指的是行政机关的行政行为对公民,法人或者其他组织的权利义务关系业已或将会产生实际影响。这里的实际影响,具体可以从行政行为处分了相对人的权利义务,实际影响分为积极不利影响和消极不利影响等方面加以理解。[3]此种理论是作为一般性标准,对包括投诉人,相邻权人,公平竞争权人等在内的利害关系人都加以涵盖。二是“合法权益受到不利影响理论”。该理论提出,公民的合法权益受到了不利影响,可以成为判定原告资格的标准。合法权益的范围应该是在立法机关通过行政法律法规保护的那些免受行政机关权力侵害的合法权益之中。此处的合法权益,能够将行政法律法规规定了投诉请求权的情形囊括进去{2}。而不利影响是指当事人的合法权益受到行政行为的侵害,可能造成或者已经造成了当事人权利,利益的减少或者义务的增加。三是“特殊利益理论”。即认为当某位公民,法人或其他组织可以证明他与行政机关的行为之间享有他人没有的利害关系或者某种特殊利益,就可以判定其与行政行为具有利害关系{3}。该学说认为既要坚持“利害关系”的原则,又要作出从宽解释。
      而涉及举报人的原告资格,以“保护规范理论”最为典型。此种理论是将“利害关系”转化为“主观公权利”,提出只有主观公权利,即公法领域权利与利益受到行政行为影响,那些受到损害可能性的当事人才与行政行为发生利害关系。而确定主观公权利的有无,又需运用保护规范理论这一配套学说。该理论核心意旨,是认为行政机关作出行政行为时所依据实体法或程序法规范包含了维护个人利益的目标,而不是单纯去保障公共利益,届时举报人就有原告资格。这是将利害关系的判定,转化为对与行政行为相关的法律规范的目的探寻。对此,有学者持反对意见,提出如果将“保护规范理论”泛化适用为判断是否具有原告资格的标准,则存在与新行政诉讼法关于扩大原告资格的立法旨趣相悖{4}。言下之意,是认为该理论将会限缩举报人原告资格。赞同的观点则认为,纵然保护规范理论的适用会限缩原告资格,但这有助于推动诉讼功能“纯化”对单项制度的积极作用,与毫无根据地放开原告资格相比,此种设计反而更有利于行政诉讼的整体均衡{5}。根据该学说,即使举报人存在某种权益,但不是行政机关作出行政行为时应当关注的要素,则难以获得原告资格。
      另外,还有学者建议将举报人的权利与原告资格的关键因素“权利”“利益”以及“关系”相结合去判定举报人的原告资格{6}。具体而言,该学说认为当前举报人原告资格还比较“有限”,只有当法律规范明确规定举报人可以获得奖励及答复权利之时,举报人才享有原告资格。而举报人其他举报权利被侵害之时,需综合权利等多项因素才能确定原告资格的有无。
      综上所述,原告资格的判定学说可谓众说纷纭。笔者认为,此类理论分歧并无绝对的优劣之分。希冀用一种学说统摄所有原告资格之判定,似乎既不可行也没必要。在龙8手机官网下载地址实践中妥善掌握利害关系标准的适用范围及规范内涵,是需要解决的难题{7}。细究原告资格判定的具体细节,实际上规范解释的色彩比较淡,而更多是一种价值判断。只要结合了我国行政诉讼的特点,并在原告资格理论视域下所阐释的学说往往能够做到逻辑自恰。但是,上述诸多理论皆未触及投诉人与举报人的原告资格关系。并且,当前依然有部分学者在同一背景下讨论投诉人与举报人问题,且存在将二者原告资格同等对待的倾向。[4]若暂时搁置理论分歧,进一步直面实践问题,或许有助于明晰二者的实际面貌。
      (二)二者原告资格关系的实践图景
      行政诉讼原告资格,首先是要满足《行政诉讼法》总则部分第2条中关于“公民认为行政行为侵犯其合法权益,有权提起诉讼”这一条款的要求。在合法权益标准上,不能迁就当事人“认为”的主观标准,不然原告资格发挥的限制作用将被虚化。当前《行政诉讼法》实际又确立了“利害关系”标准,改变了2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的“法律上利害关系”之表述。有学者提出,“利害关系”具有很大的解释空间{8}。而负责起草《行诉解释》的最高法院行政庭相关人士认为,虽然“法律上利害关系”与“利害关系”在表述上略有区别,但精神实质是连贯一致的{9}。如今,《行诉解释》第12条第(5)项深化了投诉人原告资格的判定标准,乃是对“合法权益”“利害关系”的细化。
      笔者认为,《行诉解释》这一条实际上是在判定投诉处理行为可诉时,确立了“自身合法权益+具有处理投诉职责”的双重要件。理由在于,《行诉解释》第12条第(5)项之规定,可划分为“为维护自身合法权益向行政机关投诉”和“具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”两大部分。第二部分,根据语义表述,既然行政机关作为与未作出处理都可能要当被告,那么“具有处理投诉职责”这个部分才是关键。正所谓没有职责,便没有义务。若行政机关不具有义务,自然不存在被当事人诉至法院的道理。
      观察实践发现,诸多龙8手机官网下载地址案例将投诉人原告资格与举报人原告资格相提并论,这印证了文章开篇部分的疑问。在这些的案件中,法院在讨论原告资格时的论述部分,往往是将投诉与举报并列使用。比如,在不少案件中,法院认为原告资格取决于两方面。一是法律,法规或者规章有无明确投诉举报的请求权;二是该投诉举报请求权的规范目的是否为了维护投诉举报人的自身合法权益。[5]结合情境发现裁判文书似乎已将投诉与举报等同。还有一些案件中,裁判文书在论证时引用了《行诉解释》第12条第(5)项之规定,且在很多论述过程中都是投诉举报并用,但是在最后确定原告资格有无时却单独表述为“举报人”等等。[6]这样的表达混乱,折射出逻辑上的某种断裂。很显然,此类案件认为投诉人与举报人不存在区别。
      (三)对投诉人原告资格与举报人原告资格同等看待的反思
      《行诉解释》确定了投诉人原告资格的判定,在实践中将之适用自然是亟待解决的核心课题。不过,实践中将投诉人与举报人等同的实况,却与《行诉解释》的区别处理发生了背离。如何剖析二者的关系并寻求问题的对策,乃是必须跨过的障碍。只有当这一棘手问题解决之后,才能够妥善运用“自身合法权益+具有处理投诉职责”标准去判定投诉人的原告资格。对此,有必要从《行诉解释》之规定的背后原理出发,通过理论视角去廓清二者在原告资格议题上的纠葛不清。由此,投诉人原告资格与举报人原告资格的关系,便成为行政诉讼研究中亟待厘清的问题。
      三,《行诉解释》区分投诉人与举报人原告资格的原理阐释
      (一)投诉人与举报人的区别
      为探究《行诉解释》区分投诉人原告资格与举报人原告资格的缘由,首先应对投诉与举报的概念作出梳理。我们可以先肯定的是,在行政管理领域,公民的投诉与举报行为有助于弥补行政执法能力的不足,即“缓解行政执法资源的有限性与行政执法任务复杂多样性之间的矛盾”{10}。我国在投诉与举报方面尚无统一的制度立法,二者主要散见于广告,劳动保障,物价,食品药品等各类行政管理事项的法律规范或政策文件之中。
      那么,投诉与举报到底是什么关系呢?笔者认为,既然是由《行诉解释》引起的投诉与举报关系之疑问,不妨研读《行政诉讼法》及龙8手机官网下载地址解释中关于投诉的用法。《行诉解释》第12条第(5)项所指的投诉,很显然是要以《行政诉讼法》第25条为依据。根据体系解释的思路,作为《行政诉讼法》分则部分的第25条,应当受到总则部分第2条中关于“公民认为行政行为侵犯其合法权益,有权提起诉讼”这一条款的指导。由此可知,投诉的含义最终要受到第2条“其合法权益”的涵摄,而“其合法权益”指的就是个人权益。其他条款亦能印证上述判断。譬如,按照《行政诉讼法》第51条之规定,当事人可以就法院不当的立案行为向上级法院投诉。该条款之投诉是为了维护个人权益,与《行诉解释》第12条之规定不谋而合。投诉,已隐然指向私益的维护。虽然上述两处语境并非一致,但根据投诉在行政诉讼一个领域的运用原理,同一术语本身的内涵并不会就此改变。
      龙8手机官网下载地址实践中,已有相关案件区分了投诉与举报。如在梁志斌诉山西人社厅一案,最高法院提出,根据《劳动保障监察条例》的规定,投诉与举报是分别的概念,该条例对投诉行为设定规范的目的显然在于保障劳动者自身的合法权益,而条例对举报行为设定规范的目的显然与投诉有所区别,其目的在于保护不特定多数人的公共利益,而并非专为保障举报人个人利益。[7]当前,也有部分法律对投诉与举报的区别作出界分。如国家发展和改革委员会于2014年发布的《价格违法行为举报处理规定》第12条规定,因生活消费需要购买商品或者接受服务的消费者,可以单独或者在进行价格举报时一并对涉及自身价格权益的民事争议提出投诉。该规章实际是将自身合法权益与投诉相连接,言下之意是认为举报并不会直接涉及
      公民个人权益。《行政许可法》第65条将举报违法许可事项的权利主体确定为任何单位和个人。[8]笔者认为,上述法律规定的阐释较为妥当。有学者检索涉及举报制度的众多法律文件后发现,多数法律所规定的举报条款均要求行政机关履行答复,核实,处理三项行为,表明答复的对象虽为举报人,但答复的内容显然属于行政执法的范畴,其目的在于保护公共利益{11}。严格来说,投诉的权利主体是特定的,而举报的权利主体是不特定的社会公众。投诉人与被投诉人之间,需要根据买卖合同,劳动合同等法律关系形成关联。而举报人与被举报人之间,不需要借助此类关系。以此推之,举报权具有开放性,投诉权具有封闭性。通过上述分析,投诉人与举报人的关系便较为明朗。即使因概念的混同使用,依然遮蔽不了双方在私益与公益之间的差异。由此可以作出判断,投诉人的概念无法直接等同于举报人,将投诉人与举报人同等看待的行为,是对法律规范与龙8手机官网下载地址解释的理解偏差,实际上混淆了二者的意涵。
      (二)主,客观诉讼视角下的投诉人与举报人
      每一项法律制度及规则都源于一种目的{12}。行政诉讼同样蕴含了相应的目的追求。之所以《行诉解释》对投诉人与举报人作出区分,背后涉及了行政诉讼的功能定位及目的因素。根据大陆法系关于诉讼目的基准之学理,存在将行政诉讼区分为主观诉讼与客观诉讼的判断。客观诉讼与主观诉讼的概念最早由法国学[9]者莱昂·狄骥(L佴on Duguit)创立,后经德国,日本学者借鉴在大陆法系国家诉讼法学研究中广泛使用。我国行政诉讼实际上是以主观诉讼为核心,并将客观诉讼作为例外。在主观诉讼功能定位下,行政诉讼的着眼点主要是化解行政争议,保障公民,法人和其他组织的合法权益。《行政诉讼法》第2条之规定,体现了行政诉讼侧重于权利救济的主观诉讼属性。而检察机关提起行政公益诉讼,是目前我国行政诉讼中最典型的客观诉讼类型,其主要目的是寻求对公共利益的保障与客观法秩序的维护。
      主观诉讼和客观诉讼分别具有不同的原告资格标准。投诉人能够获取原告资格,乃契合了主观诉讼的功能导向。与主观诉讼相对应的是主观权利,后者属于前者的目的。“主观权利表现为某种请求权,这种请求权可以得到法院的救济。”{13}投诉人本身在投诉事项上存有合法权益,享有请求有权行政机关作出行政行为的主观权利及权能。也即,投诉人与行政机关形成了主观权利—主观义务的逻辑结构。投诉人之所以要提起行政诉讼,核心问题是对行政机关的行政行为不满,而不当的行政行为将直接影响到投诉人主观权利的主张及其实现。投诉人提起行政诉讼的本质,是一种主观权利的实现手段。当投诉人的权益因行政权受损,能够与被诉行政行为形成利害关系,遂具备启动行政诉讼的适法性。应当注意的是,仅对投诉人而言,《行诉解释》第12条第(5)项关于“自身合法权益”的定语纯属多余。因为,《行政诉讼法》总则部分第2条已规定了原告资格的合法权益标准。并且,根据上下条款的体系解释可知,《行诉解释》第12条的其他5项条款皆无“自身合法权益”之限定,比较接近的第(4)项也只是重复了《行政诉讼法》第2条中“合法权益”的用法。投诉人本质上仅包括与被投诉事项有关的人员或组织,其充当原告自然是为了自身合法权益,否则将与行政诉讼的主观功能定位相悖。当然“,自身合法权益”这一定语应该有其他用途,下文详述之。
      最高法院《行诉解释》第12条在投诉人前置“自身合法权益”定语,其用意到底何在?笔者认为合理的解释是,这一条款暗含了隔断投诉人与举报人在原告资格上相互牵扯的目的。曾参与起草《行诉解释》的最高法院行政庭法官表示,《行诉解释》增加了“自身合法权益”的修饰,目的是明确区分投诉与举报这两种不同的行为{14}。换言之,这更像是最高法院在区别投诉人与举报人上的迂回策略。面对实践中业已泛滥的举报人诉讼问题,最高法院已然认识到了二者的区别。该条款的用意,就是借用“自身合法权益”“利害关系”等规范化的法律概念去实现原告资格的法定化与有限化。法院在面对投诉举报类行政争议时,便有了回旋的余地。
      反观举报人,之所以《行诉解释》不对其原告资格作出明文规定,恐怕还是认为其无法像投诉人那样天然地具有原告资格。当然,如此做法并非绝对否定原告资格的可能性。多数情况下,举报人本身没有在举报事项上形成自身合法权益,当然不会与行政机关的举报处理行为产生利害关系,故不满足原告资格的要求。资格即意味着限制,倘若直接规定所有举报人都有权提起诉讼,实际上会让普通公民,法人或其他组织以原告身份进入到与他并无利害关系的诉讼活动中,如此产生的滥诉行为将是法院无法承受之重。公民不应借助一个行政诉讼,把自己变成公共利益的“卫士”,并由此把法院卷入对公共利益的不同阐释的冲突中{15}。假设对举报人原告资格一边倒地予以认可,还可能间接鼓励职业举报人通过“公器”谋取私利。综上所述,可以对《行诉解释》只规定投诉人原告资格的原理作出说明。
      四,投诉人原告资格与举报人原告资格的具体澄清
      目前尚未解决的问题是,为何最高法院77号案例是通过确认举报人与举报处理行为具有利害关系,从而肯定了其原告资格?最高法院指导案例在龙8手机官网下载地址领域的实际权威,一般不会发生谬误。此时,甚至可能会使人产生怀疑:既然上文已经提出举报不会与行政机关的举报处理行为产生利害关系,那么莫非是笔者的解读有误?
      针对类似的疑问,笔者认为合理的解释是:与其说77号案例的原告是举报人,不如将其视为实质的投诉人更为适宜。理由是:法院在77号案例提到,原告虽然要求吉安市物价局“依法查处并没收所有电信用户首次办理手机卡被收取的卡费”,但是基于认为吉安电信公司收取卡费行为侵害其自身合法权益向吉安市物价局进行举报。这就是说,原告既向物价局举报了电信公司向不特定消费者收取卡费的行为,也向物价局投诉了电信公司向他收取卡费的行为。投诉与举报实际上是在此处发生了交织。有学者的相关论述颇有见地,即“举报的违法行为侵犯了举报人的自身利益的时候,举报也就可以被称为投诉”{16}。
      需再次重申的是,虽然一般情况下举报人没有原告资格,但并不意味着一概不具有原告资格。在例外情形下,举报人是有可能获准提起行政诉讼的。关于举报人,除前述有学者提及了私益举报人和公益举报人之外,学界还有不少理论也按照举报的直接目的系保护自身合法权益还是公共利益的不同,将举报分为自益性和公益性两类{17}。对此,不妨将举报人原告资格区分为自益性举报人原告资格与公益性举报人原告资格。通过对举报人类型作出上述二分后,再尝试对投诉人原告资格与举报人原告资格作两方面的澄清。
      1.投诉人原告资格与自益性举报人原告资格相同。其实,77号案例便可以划归为自益性举报。进一步而言,此类案件中的自益性举报人,就是实际的投诉人。龙8手机官网下载地址实践中,同样有部分法院采用此种方式去审理案件。[10]这些都是由外在可能的第三方侵权行为最先引起,继而对行政机关的处理行为不服所产生的诉讼,投诉人与自益性举报人皆在第三方行为及事项上形成了自身合法权益,而行政行为的处理方式将直接影响其权益,故都与被诉行政行为存在利害关系。据此,投诉人原告资格与自益性举报人原告资格在实质上或许没有区别,两者获取原告资格的内在理路高度一致。
      2.投诉人原告资格与公益性举报人原告资格不同。自益性举报人具有原告资格的情形,集中体现于举报奖励等个别事项。如原告张某诉厦门市工商局,厦门市思明区工商局行政奖励纠纷一案,张某诉称:二被告收到他关于厦门10家大卖场涉嫌超出核准登记范围擅自从事图书经营的举报书,被告通过调查认为举报属实,遂根据福建省相关举报奖励办法给了他1万元奖金。张某对奖金数额不满,认为二被告应按10起案件没收的违法所得和所处罚款获取更多奖金。本案中,一二审法院都没有否认其原告资格。[11]又比如,杨智全等诉北京市海淀区国税局因拒绝履行奖励职责一案(以下简称“杨智全行政奖励一案”),杨智全等人向海淀区国税局举报京农公司总经理的偷税行为,国税局调查查实后,杨智全等多次申请国税局依法兑现奖金。在申请奖励无果后,遂向法院提起行政诉讼。二审法院认为,杨智全等认为海淀区国税局拒绝履行奖励职责侵犯其合法权益,可以依法提起行政诉讼,海淀区国税局认为对方原告不适格的诉讼理由缺乏依据。[12]此类案件中公益性举报人原告资格的取得,与前述自益性举报人原告资格乃不同的逻辑。之所以法律规范及规范性文件规定行政奖励,是维护公共利益需要。当上述规定明确举报人可以获得奖励时,公益性举报人根据这一规定在奖励方面形成合法权益。举报人实属是对授益行政行为的实现请求权,即是说举报人具有要求行政机关为或不为一定行为的权利{18}。公益性举报人对奖励不服,是由于自身合法权益的增益没有得到有效实现。而投诉人原告资格的获取,乃行政诉讼对其自身合法权益被损害后的一种补救措施。可以说,两者背后矗立的理念存有差异。因此,投诉人原告资格与此类型公益性举报人原告资格截然不同。
      五,投诉人原告资格与举报人原告资格的区分思路
      上文对投诉人与举报人的原告资格关系作出了分析,总结出二者在问题,原理及实践等方面的差异。但若仅运用原理与案例去阐述,而缺乏可操作的思路,则难以在未来众多行政案件中实现对二者的有效辨别。对于投诉人与举报人来说,要紧的还是如何在龙8手机官网下载地址实践中具体作出区分。其中的症结,主要是投诉人与举报人相互交织的那些行政案件,此时原告资格最容易混淆。我们不妨以《行诉解释》对投诉人原告资格的判定标准为起点,并在举报人已被类型化为自益性与公益性这一框架基础上,运用区分处理的思路去凸显各异其趣的实践面向。
      (一)运用“特殊利益理论”框定原告资格的属性
      当一起投诉举报类案件进入行政诉讼程序,涉及原告资格争议时,第一步要看当事人到底是投诉人还是举报人。这里可将《行诉解释》中“自身合法权益”的判断转化为投诉人与举报人的分类处理。法院应当根据查明的事实,去判定是属于投诉人原告资格还是举报人原告资格。在此阶段,法院无须拘泥于当事人具体怎么表述,不管是“投诉人以举报之名行投诉之实”,还是“举报人以投诉之名行举报之实”,法院关键是要明晰投诉人与举报人的区别。
      至于“自身合法权益”的具体操作标准,可参照前述的“特殊利益理论”。即是说,当事人与投诉举报事项具有他人所不具有的某种特殊利益,便可以直接确定为投诉人原告资格。这里的投诉人原告资格,应当将自益性举报人原告资格囊括进去。反之,便是公益性举报人原告资格。在实践中,亦有不少法院采用保护规范理论去框定“自身合法权益”,这里分两步:一是看法律,法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权;第二,该投诉举报请求权规范的目的是为了公共利益还是私人利益。当然,此种思路也可以用来作为区分投诉人与举报人的操作标准。但是,由于很多的行政法律规范体系并未具体解释投诉人与举报人,此种理论的妥善运用既有赖于法官们高超的法律解释能力,也离不开法律规范本身的健全。
      不过,现实中存在将潜在投诉人纳入公益性举报人范畴的情形。比如,在原告张某诉北京市工商局门头沟区分局行政纠纷一案,北京某公司在其经营的商城网站中销售一款电脑产品,宣传该产品“长效续航10小时”。张某购买该产品并在使用后发现,此产品只能达到2-3小时续航,遂认为该公司存在欺诈,并向北京市工商局门头沟区分局反映。该分局调查属实后,对该公司作出行政处罚,张某不服诉至法院。两审法院均判定,张某虽然通过购买涉案产品成为消费者,但其投诉举报是为了保护不特定消费者的利益,与被诉处罚决定之间没有行政法上的利害关系。[13]针对这样的案例,当前法院系统的主流观点是不承认当事人原告资格。最高法院法官认为,在此类案件中原告主张的利益属于他人,或者公共利益(或者此时其个人合法权益在其中显得极其微不足道),不宜认定其与行政行为存在利害关系{19}。初看之下,此种兼为保护举报人私益的行为已经被公共利益所吸纳,的确更像是一种反射性利益。或者,这是在保护公共利益同时所产生的一种附随效果。由此可见,当前龙8手机官网下载地址机关实际上是采取了渐趋收紧的龙8手机官网下载地址理念,将潜在的投诉人判定为公益性举报人。如此做法,可能符合当前法院的承受能力要求。然而,倘若根据相关法律目的,能够将此类看似细微的个人利益从公共利益之中甄别出来,将当事人判定为投诉人似乎更为适宜。总之,此种案件中投诉人与举报人的边界,颇值得深究。
      (二)厘定被诉行政行为的性质
      在区分了原告资格属性,并将自益性举报人纳入投诉人范畴之后,下一个步骤是要区分投诉人与公益性举报人之间在被诉行政行为方面的属性。投诉举报类行政争议中,具体需要看被诉行政行为的性质。
      对投诉人来说,被诉行政行为是行政机关的投诉处理行为。投诉人的本意,是希望行政机关动用行政权,对被投诉事项作出行政处理。此时,投诉人是投诉处理行为的相关人,其原告资格遵循利害关系标准。假设投诉人不满,认为行政机关的行政行为不当,或者行政权的动用不达标,便可提起诉讼。这里主要是看行政机关是否具有处理投诉职责,即投诉人必须按照法律规范的明确授予获得了投诉请求权,才有资格提起诉讼。以上,对应着《行诉解释》第12条第(5)项关于“具有处理投诉职责”这一要件。同时,即使投诉人有自身合法权益,如果是向明显不具有事务,地域或者级别管辖权的行政机关投诉,那么也无法获取原告资格。当前,在本轮党和国家机构改革的背景下,对于行政机关的处理职责应当认真研判。基于法律,法规,规章,规范性文件以及“三定方案”等,大致能够明确行政机关的法定职责。针对投诉事项作出调查并将处理结果告知了投诉人,可推定行政机关履行了职责。但是,假设投诉人对处理结果不服,企图通过诉讼方式要求行政机关加重第三方的负担,此时则应当审视法律规范是否还规定了请求权,然后才能确定投诉人原告资格。
      对公益性举报人而言,被诉行政行为是行政机关的公益性举报处理行为。一般来看,公益性举报人向行政机关的举报大体分为反映线索和处理要求两方面内容,前者是对他人违法行为的报告,后者则是要求行政机关及时履行有关处理职责,并将处理情况告知举报人{20}。简言之,举报处理行为包括程序意义的举报答复行为和实体意义的举报处理行为这两种。比如,《价格违法行为举报处理规定》第11条规定,价格主管部门应当在举报办结后15个工作日内告知举报人对被举报的价格违法行为的处理结果。
      一是针对举报答复行为的原告资格,应结合法律规定加以判断。如果法律法规及规范性文件已经明确规定,举报人可以获得答复的情形,那么行政机关便负有履行法定职责的义务。否则,会构成行政不作为,举报人有权提起行政诉讼。如在张风竹诉濮阳市国土局行政不作为一案中,法院认为,国土局虽然受理了原告对非法占用土地的举报,但没有及时把审查结果告诉原告,是故违反了《土地违法案件查处办法》第16条的规定。[14]此类案件实际是肯定了举报人在行政机关不予答复或者不及时答复时的原告资格,遵循了行政相对人的判定路径。当然,举报人对答复本身拥有的仅是程序性权利,当法律未规定其有权要求行政机关履行具体查处义务的情形下,则无法就行政机关未履行职责为由而获得原告资格。
      二是对于举报处理行为,公益性举报人一般不具有原告资格,但存有例外。上文提及的杨智全行政奖励一案,便是此类个例。当行政机关因为相关法律规范或规范性文件,已承诺奖励举报行为却不履行奖励义务时,那么举报人就是行政机关不予履行举报奖励行为的相对人,对实体权利产生了实际影响。换言之,举报人起诉行政机关不履行行政奖励职责的案件中,他本身即是行政机关以不作为方式作出行政行为的相对人,此时亦运用相对人标准认定原告资格。
      对投诉处理行为与公益性举报处理行为的区别,还可以通过当事人诉讼请求的重整,具体去区分两类被诉行政行为。原告资格实际上是起诉人诉讼请求和法院的审查相结合产生的结果,不同的诉讼类型对于原告资格的要求也不同{21}。根据诉讼请求,具体对接上行政机关的被诉行政行为,进一步展开对投诉人与举报人的区分。
      (三)裁判依据的分别适用
      区分投诉人原告资格与举报人原告资格的第三步,要求法院在说理论证时分别对二者适用不同的裁判依据。第一,如果是投诉人原告资格,那么径直适用《行诉解释》第12条第(5)项之规定,以确定投诉人原告资格的有无。第二,如果是自益性举报人原告资格,那裁判依据的适用有两种思路:一是对《行诉解释》第12条第(5)项之规定作扩大解释,并说明自益性举报人实为投诉人。二是不适用《行诉解释》第12条第(5)项之规定,而是通过《行政诉讼法》及《行诉解释》中的“利害关系人”标准加以推导。在当前龙8手机官网下载地址实践中,后一种思路可能更为妥当。第三,对于公益性举报人原告事项,亦不能适用《行诉解释》第12条第(5)项之规定,而是应当运用其他法律条款,比如按照《行政诉讼法》第25条直接确立举报人的相对人原告地位。也即,运用履行法定职责条款去判定举报人原告资格即可,以防止挤压投诉人原告资格条款。
      概而言之,投诉人是与投诉处理行为形成的利害关系,其是作为行政行为相关人获得的原告资格。而公益性举报中举报人获取原告资格的例外,则是与行政机关履行举报处理职责所形成的利害关系,举报人应先通过相关规范的验证而成为行政行为相对人,继而才可能获得原告资格。鉴于此,法院适用的裁判依据自然不同。另外,当前二者的原告资格之区分,还可能出现在法院立案阶段。在此阶段,法院立案庭应结合立案登记制的相关规定作出应对,并承担一定的释明义务。
      结语
      公民的投诉与举报,皆是向行政机关表达诉求的方式。当《行诉解释》确立了投诉人原告资格后,投诉人与举报人之间在原告资格理论与实践上的混同,亟待作出有效分析并提出解决之策。投诉人与举报人在原告资格上有着千丝万缕的联系,但在公私利益归属方面的差异很大。具体而言,投诉人原告资格既和自益性举报人原告资格的内在理路完全一致,也与公益性举报人原告资格的判定理念截然不同。“无利益即无诉权”,投诉人与公益性举报人在合法权益上的根本差异,决定了二者原告资格的迥异。通过以上辨析,有助于在精准情境中实现对投诉人与举报人的认知,继而使原告资格的判定各归其位。
      严格来说,理想状态下举报人只能是公益性举报人,压根不存在所谓的自益性举报人。即使有自益性举报人,其实质上也属于投诉人。然而,基于投诉人与举报人相耦合的复杂实践,本文在讨论举报人时,亦只能遵照自益性与公益性这一维度而展开。行政管理实践中,诸多行政法律规范及规范性文件不区分投诉人与举报人的概念,致使投诉人与举报人之意涵的变动不居,继而在某种程度误导了二者原告资格之判定。在未来,此类文件的相关条款亟待修缮,比如可以参照《劳动保障监察条例》对投诉与举报的区分解释。即明确“投诉”是指“因他人损害其自身合法权益而向行政机关反映”,而“举报”是指“知道他人有违法行为而向行政机关反映”。另外,近年来“职业投诉人”现象较为突出,如何判定其行政诉讼原告资格也是值得进一步研究的问题。[15]毕竟,公民,法人或其他组织的原告资格是有边界的。


    【作者简介】
    李凌云,男,江西赣州人,苏州大学王健法学院博士研究生。研究方向:行政诉讼法学。


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